Les premières initiatives de coopération intercommunale remontent au XIXème siècle avec la création des commissions syndicales pour gérer les biens indivis entre communes (1837) et des ententes intercommunales (1884). Ces structures réalisaient un regroupement embryonnaire, d’intérêt limité. Les ententes intercommunales organisaient une simple concertation entre les communes, les commissions de gestion des biens indivis accomplissaient des actes d’administration courante. Très rapidement s’est imposée la nécessité de développer des solidarités nouvelles pour répondre aux besoins sans cesse croissant des populations auxquels les communes seules pouvaient difficilement faire face.

La coopération intercommunale est née de ce constat. Son cadre juridique a été défini initialement par la loi du 22 mars 1890 créant les syndicats de communes. Par ce texte, le législateur a autorisé les communes à constituer entre elles un établissement public autonome, destiné à créer et gérer un service d’intérêt commun. Limité à l’origine à la satisfaction d’un objet unique, les syndicats intercommunaux ont vu leur champ d’intervention étendu à des objets multiples par l’ordonnance du 5 janvier 1959. Ce texte a également substitué la règle de majorité qualifiée à l’unanimité, facilitant ainsi les créations d’établissements publics de coopération intercommunale. Le nécessaire partenariat entre les différents acteurs locaux avait été autorisé, à cette même période, par le décret du 20 mai 1955 autorisant la constitution de syndicats mixtes.

Dès la deuxième moitié du XXème siècle, le développement du fait urbain a conduit le législateur à créer de nouveaux groupements pour structurer les grandes agglomérations multi communales et, pour la première fois, les a dotés de compétences obligatoires. C’est ainsi que, dès 1959, sont institués, par l’ordonnance du 5 janvier 1959, les districts urbains.

L’évolution s’est poursuivie avec la loi du 31 décembre 1966 instituant les communautés urbaines dont celles de Bordeaux Lille, Lyon et Strasbourg.

Enfin, la loi du 10 juillet 1970 a favorisé la création et la réalisation de villes nouvelles. L’intercommunalité, conçue initialement assurer la gestion intercommunale de services, comme la distribution d’eau ou l’électrification, dans la France rurale du début du XXème siècle a donc évolué dès le milieu du siècle en vue d’une organisation rationnelle des territoires, notamment en milieu urbain.
Deux formes de coopération intercommunales se distinguent à la fois par leur finalité et leur mode de financement :

• la forme associative essentiellement développée en milieu rural permet aux communes de gérer ensemble des activités ou des services publics. Son financement provient des contributions budgétaires ou fiscalisées des communes membres (syndicats intercommunaux à vocation unique ou multiple, syndicats mixtes).
• la forme fédérative, à vocation urbaine, tend à regrouper des communes pour faire face aux grands enjeux posés par l’aménagement urbain. Son financement est assuré par la fiscalité directe locale (taxes foncières, d’habitation ou professionnelle) levées par les établissements publics de coopération intercommunale (districts, communautés urbaines, syndicats d’agglomération nouvelle).

La loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République :
Cette loi amorce une relance de l’intercommunalité. Afin de développer et renforcer la coopération intercommunale, la loi crée deux nouvelles structures intercommunales complémentaires, destinées à favoriser le développement économique local et l’aménagement de l’espace. Ce sont :

• les communautés de communes initialement destinées à fédérer des communes en milieu rural.
• les communautés de villes appelées à fédérer des communes pour former une agglomération de plus de 20.000 habitants.

La coopération intercommunale, conçue par ce texte, est fondée sur la notion de projet de développement organisée au sein d’un espace de solidarité (bassin de vie et d’emploi).
Afin de marquer le caractère intégré de ces structures, la loi leur confère des compétences de nature obligatoire.
Ces nouvelles structures tendent aussi à harmoniser les politiques fiscales et notamment le taux de taxe professionnelle.

La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale :
La loi du 12 juillet 1999 apporte un second élan au processus de regroupement des communes autour d’un projet commun de développement. Une nouvelle catégorie d’établissement public de coopération intercommunale est créée avec les communautés d’agglomération. Cette loi modifie et simplifie ainsi profondément l’architecture de l’intercommunalité à fiscalité propre qui repose désormais sur 3 types d’EPCI, au lieu de 5 auparavant, chacun disposant de compétences élargies suivant son degré d’intégration.

• la communauté de communes
• la communauté d’agglomération, (regroupant des communes formant un ensemble de plus de 50.000 habitants d’un seul tenant et sans enclave)
• la communauté urbaine (regroupant des communes formant un ensemble de plus de 500.000 habitants d’un seul tenant et sans enclave)

Parallèlement, cette loi programme la transformation des districts et des communautés de villes cette dernière catégorie ayant au demeurant peu séduit (5 communautés de villes existaient au 1er janvier 2002).

La loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Le titre IX de cette loi consacré à l’intercommunalité vise à renforcer la cohérence des périmètres des structures intercommunales, à faciliter leur évolution vers des structures intégrées et à améliorer leur fonctionnement.

Les Principes Régissant les E.P.C.I

Les EPCI sont régis par les principes de spécialité et d’exclusivité.

La notion d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI)
Un établissement public de coopération est un établissement public administratif :

• il est doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière ; il a donc ses propres moyens d’action
• il est administré par des autorités qui lui sont propres
• il recrute son personnel, et assure la gestion de ses services
• ses décisions sont des décisions administratives qui relèvent du contrôle de légalité exercé par le préfet et de la juridiction administrative
• les travaux qu’il réalise sont des travaux publics

L’établissement public de coopération intercommunale a donc une existence propre
distincte de celle des communes qui en font partie.

Le principe de spécialité
Comme tous les établissements publics, l’EPCI est régi par le principe de spécialité. Il ne peut donc intervenir que dans le champ des compétences qui lui ont été transférées ou déléguées conformément aux règles posées par l’article L. 5210-4 du code général des collectivités territoriales (principe de spécialité fonctionnelle) et à l’intérieur de son périmètre (principe de spécialité territoriale). Il ne peut donc intervenir, ni opérationnellement, ni financièrement, dans le champ de compétences que les communes ont conservées.

Le principe d’exclusivité
En application de ce principe, les EPCI sont les seuls à pouvoir agir dans les domaines se rattachant aux compétences qui leur ont été transférées. La création de l’E.P.C.I. emporte dessaisissement immédiat et total des communes pour les compétences transférées.

Définition de l'intéret Communautaire

La notion d’intérêt communautaire est apparue dans la loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République. L’intérêt communautaire permet de tracer, dans un souci de lisibilité, les axes d’intervention clairs de la communauté. Il s’analyse comme la ligne de partage, au sein d’une compétence, entre les domaines d’action transférés à la communauté et ceux qui demeurent au niveau des communes ; il y détermine ainsi le périmètre fonctionnel du groupement d'une part, de ses communes membres d'autre part. C’est le moyen, pour certaines compétences énumérées par la loi, de laisser au niveau communal des compétences de proximité et de transférer à l’EPCI les missions, qui par leur coût, leur technicité, leur ampleur ou leur caractère structurant, s’inscrivent dans une logique intercommunale (mutualisation des moyens, réalisation d’économies d’échelle et élaboration d’un projet de développement sur des périmètres pertinents).

Notion sur les communautés de communes

Caractéristiques de la communauté de communes
Elle a été créée par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (modifiée par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 et la loi n° 2004-809 du 13 août 2004).

La communauté de communes est un E.P.C.I. regroupant plusieurs communes sur un territoire d’un seul tenant et sans enclave.

Ces conditions de continuité territoriale et d’absence d’enclave ne sont pas exigées pour :

• les communautés de communes existant à la date de la publication de la loi du 12 juillet 1999 ;
• les communautés de communes issues de la transformation d’un district ou d’une communauté de villes en application de cette même loi (article 34 et 39).

Aucune condition de population n'est exigée.

La communauté de communes a pour objet d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace.

Elle est formée soit sans fixation de terme, soit pour une durée déterminée dans la décision institutive. L’arrêté de création détermine le siège de la communauté.

La création des communautés de communes :
La création d’une communauté de communes comporte deux phases : 1° la détermination d’un périmètre fixant la liste des communes intéressées. 2° l’autorisation de créer la communauté de communes par le préfet.

Les compétences des communautés de communes :
I. - La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, les compétences suivantes : 1° Aménagement de l'espace ; 2° Actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté. Si la communauté de communes opte pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique : l'aménagement, la gestion et l'entretien des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire d'intérêt communautaire sont inclus dans cette compétence ;

II. - La communauté de communes doit par ailleurs exercer au moins une des six compétences suivants : 1° Protection et mise en valeur de l'environnement, le cas échéant dans le cadre de schémas départementaux et soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ; 2° Politique du logement et du cadre de vie ; 3° Création, aménagement et entretien de la voirie ; 4° Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ; 5° Action sociale d'intérêt communautaire ; 6° Tout ou partie de l’assainissement.

Administration et fonctionnement :

L’organe délibérant :
La communauté de communes est administrée par un organe délibérant, composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres au scrutin secret à la majorité absolue (art. L. 5211-7 du CGCT) : le conseil de la Communauté

L’organe délibérant est soumis, pour l’essentiel, aux mêmes règles que celles prévues pour les conseils municipaux.

Il règle, par ses délibérations, les affaires qui sont de la compétence de la communauté de communes en application du principe de spécialité, et ceci en respectant les lois et règlements relatifs au contrôle administratif et financier des communes. Il vote, notamment, le budget, le compte administratif, les délégations de gestion d’un service public, et peut déléguer à son président et à son bureau certains actes d’administration courante, à l’exclusion des attributions qui lui sont expressément réservées par l’article L. 5211-10.

L’organe délibérant se réunit au moins une fois par trimestre La réunion a lieu, sur convocation du président, soit au siège de la communauté de communes, soit dans un lieu choisi par le conseil communautaire dans l’une des communes membres.

Le président de la communauté de communes : Les attributions du président sont celles qui appartiennent à tout exécutif local. Il prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant, il est l’ordonnateur des dépenses et prescrit l’exécution des recettes de la communauté de communes (art. L. 5211-9 du CGCT).

Il est le chef des services de l’EPCI et représente celui-ci en justice.

Il peut déléguer, sous sa surveillance et sous sa responsabilité, l’exercice d’une partie de ses fonctions aux vice-présidents ou, dès lors que les vice-présidents sont tous titulaires d’une délégation, à d’autres membres du bureau. En outre, le président des communautés de communes dont la population dépasse 10.000 habitants peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité par arrêté, délégation de signature au directeur général des services (art R. 5211-2 b du CGCT).

Le président peut enfin subdéléguer la délégation d’attribution qu’il a reçue de l’organe délibérant aux vice-présidents (art. L. 5211-10 du CGCT).

Le bureau :
Le bureau est composé du président, d’un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d’un ou plusieurs autres membres de l’organe délibérant. Le nombre de vice-présidents est librement déterminé par le conseil communautaire sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l’effectif de celui-ci.

Les commissions :
Obligatoires dans les communautés comportant au moins une commune de plus de 3.500 habitants. Si les commissions n’ont aucun pouvoir de décision, elles doivent cependant examiner toutes les affaires soumises à l’organe délibérant et émettent un avis simple ou formulent des propositions sur ces affaires.